Com quantas emendas orçamentárias se faz ou não um governo?
Joyce Luz
30 de abril de 2019 | 14h55
Texto escrito em parceria com Ligiane Alves, graduanda em Ciências Sociais pela Universidade de São Paulo e pesquisadora do Núcleo de Estudos Comparados e Internacionais (NECI-USP) .
No dia 26 de março de 2019 o Orçamento da União ganhou destaque nas mídias por ser alvo da explicação de um possível esfacelamento da relação entre o Executivo e o Legislativo[1]. A aprovação do Projeto de Emenda à Constituição (PEC) 2 de 2015, de acordo com a imprensa, teria retirado poderes do Executivo ao tornar obrigatória e execução das emendas orçamentárias de bancada estadual. Um mês após essa polêmica, o orçamento brasileiro voltou a ganhar destaque nos veículos de comunicação, mas dessa vez para explicar a manutenção, ou o “bom” funcionamento, da relação, novamente, entre o Executivo e o Legislativo. Para a aprovação da reforma da Previdência, o presidente brasileiro estaria fazendo uso da liberação das emendas individuais orçamentárias como moeda de troca para comprar o apoio dos parlamentares [2].
Mas afinal, caro leitor, você sabe o que são e para que servem as emendas orçamentárias? Qual a diferença dessas emendas para as emendas aos Projetos de Lei? No texto de hoje nós explicamos para você o que e quais são as emendas orçamentárias e as emendas aos Projetos. De quebra, ainda te contamos se é possível construir um governo somente com base em recursos orçamentários. Políticos procuram apenas dinheiro ou também almejam alterar os rumos das políticas?
Vamos começar por partes. Primeiro é preciso aqui esclarecer que as emendas orçamentárias são diferentes das emendas aos Projetos de Lei. Como o nome já diz, emendas orçamentárias são emendas que envolvem dinheiro. Elas não modificam nem alteram o texto e as especificações das políticas públicas e áreas temáticas que a Lei Orçamentária Anual (LOA) define como sendo prioritárias para a alocação de gastos do governo. E, diferentemente do que a maioria de nós brasileiros pensamos, quem define as políticas e áreas que vão receber algum dinheiro ao longo do ano é o Poder Executivo e somente ele. O Legislativo, usando os termos da nossa própria Constituição, não tem a prerrogativa de definir as políticas e áreas que irão ou não receber recursos, como também não cabe a esse Poder definir o montante dos recursos a serem recebidos (aprovados) e executados. Esse papel cabe tão somente ao Executivo – Presidente e Ministros.
Esse é o momento em que você deve estar aí do outro lado se perguntando: mas então qual é o papel do Legislativo com as emendas orçamentárias? O que de fato são e como funcionam essas emendas que volta e meia ganham destaque na mídia e nos noticiários? Pois bem, nós explicamos para você! Emendas orçamentárias realmente são única e exclusivamente emendas de dinheiro. Imaginem (de modo ilustrativo) o seguinte: o Executivo disponibiliza um bolo de notas de dinheiro para o Legislativo. Dentro dessa arena, os parlamentares individualmente e coletivamente (em bancadas ou em comissões) somente podem pegar parte dessas notas e alocar em políticas e áreas que, anteriormente, já foram definidas pelo Executivo.
Como comentamos, as emendas orçamentárias são muito diferentes das Emendas aos Projetos de Lei. Estas emendas são proposições que visam alterar a forma ou conteúdo, de fato, dos Projetos de Lei, e que portanto devem, assim como estes, serem aprovadas mediante votação. São seis tipos de emendas que estão presentes nos trabalhos legislativos: Aditiva, Aglutinativa, Modificativa, Substitutiva, Subemenda e Supressiva.
Cada uma delas realiza um tipo de alteração diferente no conteúdo, ou seja, na política pública que os Projetos de Lei em tramitação colocam em pauta. A emenda aditiva acrescenta algo novo aos Projetos de Lei; a emenda aglutinativa resulta da fusão de outras emendas ou subemendas anteriormente apresentadas, ou destas com o texto do Projeto de Lei; a emenda modificativa altera o conteúdo do Projeto, sem modificar seu teor substancial; a emenda substitutiva, por sua vez, propõe a alteração da proposição principal em sua substância, ou seja, altera o sentido do que está sendo proposto no Projeto de Lei; a emenda supressiva permite retirar trechos do Projeto de Lei e, por fim, a subemenda é uma emenda apresentada para alterar outra emenda.
Enquanto as emendas orçamentárias são emendas que somente acrescentam dinheiro às políticas, cujos conteúdos já foram anteriormente definidos pelo Executivo, as emendas aos Projetos de Lei conferem poder maior ao Legislativo, ao permitir que os parlamentares modifiquem – no sentido de incluir ou retirar – conteúdos importantes para a definição do desenho e escopo das políticas públicas. As emendas a Projetos têm, portanto, o poder de influenciar os objetivos e impactos de uma política pública. Dito de forma mais clara e resumidamente: enquanto as emendas orçamentárias não abrem margem para que os políticos escolham o “como” uma política será executada, as emendas aos projetos dão aos mesmos um poder bem maior na medida em que eles podem não só definir políticas, como também alterar seus rumos.
Hoje vamos finalizar o texto desafiando você, caro leitor, a resolver a seguinte situação problema: Se um parlamentar tem direito à 14 milhões de reais em emendas orçamentárias e o governo diz que libera 40 milhões para que ele vote a favor de uma proposta, como o presidente pretende negociar as demais políticas de reforma ao longo do ano?
A dica que deixamos é: nem só de emendas orçamentárias um governo pode ser feito. Todo governo envolve a produção de políticas. Negociar o conteúdo e o direcionamento das políticas públicas também atende aos interesses de parlamentares e de seus eleitores.